ГРАЖДАНСКОЕ ПРАВО
ТЕСТЫ

Общие положения о возмещении вреда, причиненного публично-правовыми образованиями

Как справедливо отмечает С.Ю. Рипинский, «основополагающим принципом правового государства, каковым декларирует себя Россия, является принцип верховенства права. Верховенство права означает ограничение воли властей, государства. Государственные органы действуют в соответствии с предписаниями права, которое ограничивает произвол власти. Право выступает как сила, способная подчинить государство. Образно говоря, право встает над государством, чтобы государство не встало над обществом».

 

Общие положения о возмещении вреда, причиненного публично-правовыми образованиямиВ силу ст. 53 Конституции каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц. Указанное конституционное положение детализируется правилами ст.ст. 16, 1069 ГК, в соответствии с которыми вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению. Происходит это за счет казны РФ, субъекта РФ или муниципального образования.

 

Таким образом, «действующее законодательство предусматривает возмещение вреда, причиненного не только в области управления, т.е. деятельности исполнительной власти, а в сфере деятельности государственной власти вообще, в сфере властвования, независимо от того, незаконной деятельностью какой власти причинен вред — законодательной, исполнительной или судебной».

 

В гражданском праве правила о возмещении вреда, причиненного публично-правовыми образованиями, традиционно рассматриваются в качестве специального деликта. Как указывается в одном из определений Конституционного Суда РФ, по своей юридической природе обязательства, возникающие в силу применения норм гражданско-правового института возмещения вреда, причиненного актами органов власти или их должностных лиц, представляют собой правовую форму реализации гражданско-правовой ответственности, к которой привлекается в соответствии с предписанием закона причинитель вреда (ст. 1064 ГК). В частности, ст. 1069 ГК содержит конкретную норму об ответственности за вред, причиненный государственными органами, органами местного самоуправления, а также их должностными лицами. Применение данной нормы предполагает наличие как общих условий деликтной (т.е. внедоговорной) ответственности, так и специальных условий такой ответственности, связанных с особенностями субъекта ответственности и характера его действий (см. Определение Конституционного Суда РФ от 04.06.2009 № 1005-О-О). Такие специальные условия ответственности публично-правовых образований, как условия, относящиеся к правовому статусу причинителя вреда и к характеру его деятельности, традиционно выделяют и в гражданском праве.

 

Как видно из анализа ст. 16 и 1069 ГК, публично-правовые образования (т.е. Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования) привлекаются к ответственности за вред, причиненный их органами и должностными лицами.

 

В законодательстве отсутствует легальное определение органа государственной власти, поэтому можно указать на некоторые подходы, выработанные доктриной. Так, под органом государственной власти понимается звено (элемент) механизма государства участвующее в осуществлении функций государства и наделенное для этого властными полномочиями; важнейшим признаком государственного органа является наличие у него компетенции — властных полномочий определенного содержания и объема. Согласно своей компетенции орган государства обладает властными полномочиями, которые выражаются в издании обязательных к применению правовых актов (нормативные и ненормативные) и обеспечении выполнения правовых актов органов государства путем применения различных методов, в том числе метода принуждения.

 

Если же вред причинен не звеном государственного (муниципального) аппарата, осуществляющего публичную функцию в пределах своей компетенции от имени публичного образования, а, например, бюджетным учреждением или унитарным предприятием либо их работниками, то ответственность в таком случае будет основываться на общих правилах ст.ст. 1064, 1068 ГК.

 

Так, по одному из дел арбитражный суд обоснованно посчитал, что войсковая часть не относится к государственным органам, поэтому отношения по возмещению убытков подлежат регулированию ст. 1068 ГК, а не ст. 16 и 1069 ГК (см. постановление ФАС Северо-Западного округа от 04.05.2007 № А56-57136/2005.

 

В соответствии со ст. 1069 ГК ответственность публичных образований может наступать как за действия их органов, так и за действия должностных лиц. Действующее законодательство не содержит общего определения должностного лица, которое могло бы быть использовано в целях применения ст. 1069. Например, согласно примечанию к ст. 285 УК должностным лицом признается лицо, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющее функции представителя власти либо выполняющее организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, государственных корпорациях, а также в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях РФ. В примечании к ст. 2.4 КоАП аналогичное определение дополняется тем, что должностное лицо, осуществляющее функцию представителя власти, должно быть наделено в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от данного лица.

 

В таком случае обоснованным является мнение С.В. Федосеевой, считающей, что ст. 1069 ГК необходимо дополнить примечанием следующего содержания: «Должностным лицом признается лицо, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющее функции представителя власти, т.е. наделенное в установленном законом порядке распорядительными и организационно-распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от данного лица».

 

Для наступления ответственности по правилам ст. 1069 ГК необходимо наличие еще одного специального условия, относящегося к специфике деятельности деликвента. Ответственность публично-правовых образований будет наступать только в том случае, если вред причинен при осуществлении властной деятельности, реализации публичных функций, иначе публично-правовые образования отвечали бы вообще за любые действия государственных органов и должностных лиц.

 

В соответствии со ст. 1069 ГК властные действия могут выражаться как в форме властного акта, так и путем совершения фактических действий органами и их должностными лицами.

 

Так, в п. 5 проекта постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ «О способах защиты прав и законных интересов участников экономического оборота в случае причинения им вреда со стороны государственных органов, органов местного самоуправления, а также их должностных лиц» предлагается примерный перечень неправомерных действий (с нарушением правовых норм, превышением или вне предоставленных полномочий) субъектов власти, к которым относятся, в частности: принятие незаконного нормативного (ненормативного) акта; ненадлежащее (неполное, несвоевременное) выполнение органом или должностным лицом своей обязанности; незаконный отказ в выдаче, приостановление, отзыв лицензии или иного разрешительного документа; невыполнение (уклонение от выполнения) обязанности; неисполнение судебного акта.

 

Как отмечает И.А. Тактаев, всем властным актам присущи следующие признаки: официальность, односторонность, формальность, властный характер, т.е. акт власти — это официальное, одностороннее властное действие полномочного государственного (муниципального) органа или должностного лица, принятое в соответствии с установленной процедурой по вопросу, отнесенному к его компетенции, облеченное в предусмотренное нормой права форму и порождающее юридические последствия.

 

Властные акты подразделяются на нормативные, индивидуальные и юрисдикционные (правоприменительные).

 

Согласно п. 12 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20.01.2003 № 2 «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации» под нормативным правовым актом понимается акт, изданный в установленном порядке управомоченным на то органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующий независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом.

 

Индивидуальные властные акты направлены на возникновение, изменение, прекращение конкретных правоотношений между определенным кругом лиц. К таковым можно отнести отказ в государственной регистрации сделки, приостановление действия лицензии и пр. Правоприменительные акты также имеют индивидуальный характер и рассчитаны на однократность их применения.

 

Представляется верной позиция А.Л. Маковского, указывающего на то, что применение ответственности по правилам ст. 1069 ГК зависит не от наименования соответствующего образования и не от его организационно-правовой формы, а от наличия или отсутствия у него (даже если это не вполне соответствует природе соответствующего образования) функций публичной власти. Действительно, имеются случаи делегирования публичных, властных функций лицам, формально не отвечающим признакам органов государственной власти. Например, законодатель наделил некоторыми властными полномочиями государственные корпорации (некоммерческие организации). Применение специального условия ответственности позволит привлекать к ней публично-правовые образования в случае реализации нетипичными субъектами делегированных властных функций, т.е. субъектов, делегировавших свои властные функции.

 

Так, в п. 11 вышеупомянутого проекта Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ прямо указано на необходимость применения правил ст. 1069 ГК при причинении вреда не только органами, входящими в структуру органов государственной власти или местного самоуправления, но и органами или организациями, которым делегированы соответствующие властные полномочия в соответствии с законодательством, если вред причинен в рамках выполнения этих полномочий.

 

По мнению ряда ученых, особенность исследуемого деликта заключается как в наличии специальных условий ответственности, так и в том, что в указанной сфере не применяется элемент принципа генерального деликта— презумпция противоправности причинения вреда, т.е. «всякая властная деятельность предполагается правомерной». Поэтому именно на потерпевших должно возлагаться бремя доказывания незаконности действий государственных (муниципальньгх) органов и должностных лиц.

 

Данная позиция, к сожалению, прочно укоренившаяся в правоприменительной практике и повторяемая многими учеными, досталась нам от советской эпохи. Основана она на работах 30-40-летней давности. Непосредственно в действующем гражданском законодательстве нет никаких намеков на то, что бремя доказывания противоправности должно возлагаться на потерпевших.

 

Другие авторы указывают на то, что с принятием новых ГПК и АПК положение дел изменилось, поскольку в ст. 249 ГПК и ст. 200 АПК установлено, что обязанности по доказыванию обстоятельств, послуживших основанием для принятия нормативного правового акта, его законности, а также законности оспариваемых решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц, возлагаются на орган, принявший нормативный правовой акт, органы и лиц, которые приняли или совершили оспариваемые действия (бездействие). Таким образом, презумпция противоправности причинения вреда распространена и на случаи причинения вреда актами власти.

 

Именно поэтому презюмирование законности любых действий властных органов представляется обстоятельством недопустимым и препятствующим в деле борьбы с коррупцией.

 

Необходимо учитывать и то, что при причинении вреда властной деятельностью наиболее слабой стороной является потерпевший. Исходя из требований принципа справедливости, необходимо возлагать бремя доказывания на то лицо, которому легче его вынести.

 

В качестве отличительного признака данного деликта многими учеными указывается и на особый механизм установления противоправности, необходимость предварительного признания властного акта недействительным. Анализ судебной практики также показывает, что в большинстве случаев суды основываются на традиционной установке, что незаконность действий публичной власти должна быть установлена вступившим в силу судебным актом, который должен иметь преюдициальное значение в соответствии с положениями ст. 69 АПК.

 

Как справедливо отмечает К. Нам, согласно существующему законодательству и правовой логике препятствия для взыскания с государства убытков, причиненных незаконными действиями субъектов власти, без предварительного судебного признания таких действий незаконными отсутствуют.

 

Согласно Определению Конститупдонного Суда РФ от 04.06.2009 № 1005-О-О, возможно объединение в одном иске требований о признании недействительным акта государственного органа, органа местного самоуправления, а также о возмещении убытков, возникших у граждан или юридических лиц в результате издания подобного акта, и рассмотрение двух требований в одном производстве. Суд вправе, если посчитает нецелесообразным совместное рассмотрение, разъединить требования и рассмотреть их раздельно.

 

Согласно информационному письму Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 22.12.2005 № 99 «Об отдельных вопросах практики применения Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации» с учетом положения ст. 130 АПК требование о признании ненормативного правового акта недействительным и требование о возмещении вреда, основанное на ст. 1069 ГК, могут быть соединены в одном исковом заявлении, если они связаны между собой по основаниям возникновения или по представленным доказательствам, а к участию в деле привлечены соответственно государственный орган, орган местного самоуправления, должностное лицо этих органов, а также публично-правовое образование, ответственное за возмещение вреда.

 

Высший Арбитражный Суд РФ в своих актах по конкретным делам также исходит из того, что для взыскания убытков, причиненных субъектом власти, не требуется предварительного судебного решения о признании соответствующего властного акта или действия (бездействия) недействительным. Так, в определении Высшего Арбитражного Суда РФ от 30.04.2008 № 5616/08 указано, что ссылка заявителя на отсутствие судебного акта, установившего незаконность действий судебного пристава-исполнителя, отклоняется, поскольку само требование о возмещении убытков, причиненных незаконными действиями судебного пристава-исполнителя, связано с требованием о признании этих действий незаконными по основаниям возникновения и представляемым доказательствам.

 

В связи с этим интересен вывод, содержащийся в п. 18 проекта постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ, согласно которому в соответствии с ч. 2 ст. 120 Конституции РФ суд, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного органа или иного органа закону, принимает решение в соответствии с законом. Из данной статьи следует, что иск о возмещении вреда, причиненного субъектами власти, подлежит удовлетворению независимо от признания соответствующих действий (бездействия) незаконными в судебном акте по другому делу или предъявления заявления о признании соответствующих действий (бездействия) незаконными.

 

Необходимо также отметить, что в соответствии со ст. 1071 ГК в случаях, когда вред подлежит возмещению за счет казны РФ, субъекта РФ или мунипипального образования, от имени казны выступают соответствующие финансовые органы, если эта обязанность не возложена на другой орган (п. 3 ст. 125 ГК).

 

Согласно п. 12 постановления пленума Верховного Суда РФ и пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 01.07.1996 № 6/8 предъявление потерпевшими исковых требований непосредственно к государственным органам и органам местного самоуправления, действиями (бездействием) которых причинен вред, не может служить основанием к отказу в принятии искового заявления либо к его возвращению без рассмотрения. В этом случае суд с соблюдением норм действующего процессуального законодательства, регулирующего вопросы замены ненадлежащей стороны, привлекает в качестве надлежащего ответчика по делу Российскую Федерацию, субъект РФ, муниципальное образование. Непосредственно к участию в деле привлекаются те государственные органы, органы местного самоуправления, которые согласно ст. 1071 ГК уполномочены представлять Российскую Федерацию, субъект РФ, муниципальное образование по таким делам.

 

В настоящее время арбитражные суды и суды общей юрисдикции по-разному определяют органы, которые должны выступать в качестве процессуальных ответчиков по делам о возмещении вреда, причиненного публично-правовыми образованиями.

 

Например, в Обзоре судебной практики Верховного Суда РФ за I квартал 2001 г. указано, что необходимо по искам о возмещении физическим лицам вреда, причиненного незаконными действиями федеральных органов государственной власти, привлекать к участию в деле в качестве ответчика Минфин России в лице Главного управления федерального казначейства.

 

Напротив, система арбитражных судов руководствуется положениями БК. Так, в п. 1 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 22.06.2006 № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации»указано, что согласно ст. 158 БК в суде от имени Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования по искам о возмещении вреда, причиненного незаконными решениями и действиями (бездействием) государственных органов (органов местного самоуправления) либо должностных лиц этих органов, выступает соответствующий главный распорядитель бюджетных средств.

 

При принятии искового заявления к публично-правовому образованию суду следует исходить из того, что указание истцом в исковом заявлении органа, не являющегося соответствующим главным распорядителем бюджетных средств, не препятствует рассмотрению спора по существу. В данном случае суд при подготовке дела к судебному разбирательству должен выяснить, какой орган как главный распорядитель бюджетных средств должен выступить в суде от имени публично-правового образования, и надлежащим образом известить его о времени и месте судебного разбирательства.

 

Если государственный (муниципальный) орган, являвшийся главным распорядителем бюджетных средств на момент возникновения спорных правоотношений, утратил соответствующий статус (в связи с передачей соответствующих полномочий иному органу или в связи с ликвидацией), в качестве представителя публично-правового образования надлежит привлекать орган, обладающий необходимыми полномочиями на момент рассмотрения дела в суде, а при отсутствии такового (в случае если соответствующие полномочия не переданы иному органу) — соответствующий финансовый орган публично-правового образования.

 

Исполнение судебных решений также происходит в особом порядке. Согласно п. 6 ст. 242.2 БК исполнение судебного акта о взыскании денежных средств с Российской Федерации (субъекта РФ, муниципального образования) за счет средств бюджета должно быть произведено Минфином России (соответствующим финансовым органом) в течение трех месяцев со дня поступления указанному органу исполнительного листа на исполнение.

 

Исполнительный лист о взыскании денежных средств с публично-правового образования может быть предъявлен взыскателем для принудительного исполнения судебному приставу-исполнителю лишь в случае, если исполнение решения суда не было произведено за счет средств бюджета в течение указанного трехмесячного срока.

 

НАВЕРХ СТРАНИЦЫ

 
Рейтинг@Mail.ru